李俊英

摘要：“营改增”致使我国地方税体系失去了主体税种，凸显了在税权配置、税基选择与税种设置、收入规模和征管机制等方面存在“系统性风险”，这些问题迫在眉睫、函待解决。政府间税权配置的核心在于税收立法权，我国立法实践中存在形式上的无权与多项现有税权并存的矛盾与冲突，客观上要求在确保中央主导税收立法下，以单行法律授权立法的方式赋予地方一定的税权；营业税的“消亡”大大弱化了现有地方税的财政功能，长远来看我国在税基选择和税种设置方面既要考虑体系构建之需，又要顾全各级地方层级的财政压力，清费立税不失为扩充地方税体系的一方良药；滞后的地方税收征管需要以税收治理理念、信息化建设和现代化征管技术为改革目标进行转变，同时要逐步缩小省际间地方税收征管效率的差异。

关键词：地方税体系 税收立法权 主体税种 征管效率

十八届三中全会以后，学界分别从不同视角定义地方税，主要有理论上、法律上和财政体制上的地方税，由此形成了大、小两种不同口径的地方税体系。小口径的地方税体系建立在地方独享税概念基础上，只涵盖成为地方固定收入的税种；大口径的地方税体系以收入归属为依据，将地方独享税和共享税两部分均确认为地方税。显然，二者所界定的地方税体系在内涵和外延上的差异较为清晰，区别在于是否将共享税视为地方税。本文对于地方税体系的界定是以地方独享税为基础的，不包含共享税。“营改增”后我国地方税主体税种缺失、税制体系滞后、收入占比下降，凸显了分税制财税管理体制的内在缺陷和不足，现行地方税体系框架难以为继，税权划分、税制设计以及管理机制等问题的解决迫在眉睫。

一、地方税体系的构造框架

地方税体系并不是作为单纯的税收收入归属问题，而是财税体制和税收制度的统一体，由税权配置、税基选择与税种设置、收入规模和征管机制等要素构成一个完备的运行架构。具体而言，税权配置是地方税体系的制度条件，税基选择与税种设置是基础内容，收入规模是配置归属，征管机制是运行保障。

（一）税权配置：地方税体系的制度条件

1.政府间税权配置的核心在于税收立法权

学界就税权的本质形成了比较统一的认识，主要从两个角度定义税权：即偏重经济后果的税收立法权、收益权和征管权，以及依照法律逻辑的税收立法权、执法权和司法权。在税权的构成中，税收立法权是具有原创力的基础权力^[[i]]。税收立法权有宽窄两个解释口径。窄口径的税收立法权仅指立法机关依据法定权限和法定程序，制定、修改和废止税收法律的权力；宽口径的税收立法权延伸了对税收法律的解释、补充等与税收立法相关的税收法规的制定权力。在本文中，我们主要探讨税收的立法权以及由此而延伸的税收政策调整权在中央与地方之间的纵向划分。

税权应该如何在中央和地方之间分配，一直是世界各国税收立法所考虑的主要问题。从中央和地方税收分权形式来看，税权纵向配置主要有两种模式。一种是税权分散模式，中央和地方在宪法规定和授权范围内独立决定征什么税，多级政府也可以对共同税基征收各自的税率；另一种是税权相对集中的模式，一般由中央立法、地方执行，但地方一般也掌握一定的税权，或大或小，也许是次要税种的开停征权力，也许是税率、税目、税基、税收优惠等部分税收要素的调整权。事实上，中央和地方的税权分配还是有一定原则可循的。Seligman提出了著名的税权划分的三原则：一是效率原则，税权应依据征税效率高低和资源配置最优化进行分配；二是适应原则，税基宽窄应与税收收入权相适应；三是恰当原则，税负分配应建立在公平原则基础上^[[ii]]。

2.以中央为主导、赋予地方适当税收立法权的配置格局

保持中央对税权的主导地位是必要的。确保中央税收立法权的主导地位，有利于全国统一市场的形成和有序运转，税收立法权集中于中央，对于维护国家税收政策的权威性和统一性发挥积极作用^[[iii]]。对于要不要给地方一定的税收立法权，特别是税收开征权和减免权的问题，在我国学界争论已久^[[iv]]。主张赋予地方一定税收立法权的观点认为，单一制政体并不是限制因素，借鉴国际经验在授权立法范围内给予地方一定的税率选择权，从而提高地方的税收自主权。持否定观点的学者认为，税收立法权的实质是全体纳税人与国家之间同意征税的关系，具有不可分割的属性^[[v]]。健全地方税体系客观要求地方拥有一定的税收立法权。税收立法权本质上是一种对资源进行支配的权力，地方享有适当的税收立法权，至少有两方面的必要性：激励地方政府更好地提供公共服务，也可以有效地规范地方政府的收入行为。

（二）税基选择与税种设立：地方税体系的基础内容

财政分权理论在划分政府间事权的基础上分析了多级政府的税收划分问题，并提出按照税种属性和与支出责任相适应的基本原则划分税收，尤其以Musgrave、Oates和Ter-Minassian等的学术思想为代表。经典分权理论主张有利于宏观经济稳定、流动性强以及分布不均匀的税收主要划归中央征收；而具有周期性稳定特征、收入较为平稳和依附于居住地的税收应划归地方，如销售税和消费税；个人累进税则遵循效率原则由最有效课征的政府征收^[[vi]]。因此，不同级次的政府税收来源不同：高级次政府征收具有再分配功能的累进税和对流动经济要素征收非受益税；地方政府征收符合受益要求的固定税基和单一环节课征的零售税^[[vii]]。一般而言“最优”地方税应具备三项标准：税基流动性弱、收入稳定、税源分布均匀^[[viii]]。发展中国家应将有利于公平的所得税、不损害全国统一市场形成的资本税与财产转移税、战略性资源税、多环节征收的增值税划归中央；非战略性资源税、非流动性的不动产税、单环节征收的销售税等归地方^[[ix]]。

（三）收入规模：地方税体系的配置归属

究竟地方税收入规模应多大，理论上存在一个较为合理的界限：能为最富有的地方提供充足的收入，以使其财政基本上自求平衡；应满足各地“地区公共产品基本水平国家标准”的支出需要，即地方税收入规模与提供最低标准的区域公共产品支出相适应。简言之，地方税收入规模的理论区间为：最富有地区的财政支出＞地方税收入规模≥“地区公共产品基本水平国家标准”支出。地方税收入规模的确定以中央与地方之间事权与支出责任划分明晰化、法制化为前提和基础，中央政府需要建立“地区公共产品基本水平国家标准”。

判断地方税收入规模及其变化，可从三个不同维度选取测量指标：一是从地方政府收入构成的角度，采用地方税比重指标分析地方税收入的地位，主要测量地方税收入占全国（或地区）税收收入的比重、地方税收入占地方财政收入的比重和占地方财政支出的比重；二是从经济发展的角度，采用地方税比率指标分析地方税收入的内在增长趋势，主要测量地方税收入占GDP的比重和地方税收入增长率与GDP增长率的比重；三是从地方税收入的内部结构，采用地方税结构指标分析扩大地方税收入规模的途径，主要测量税种结构、产业结构和地区结构。

（四）征管机制：地方税体系的运行保障

征收管理是决定地方税的一个非常关键的要素，政府间的税收划分在很大程度上是建立在中央和地方的相对优势基础上，也就是某些税种由地方征收效率更高，因此而划归地方，这体现的是征管效率价值优位原则。事实上，究竟由中央还是地方征收地方税，主要依据征税效率高低来决定。由中央统一征收某些税的主要原因仅仅是出于这么做有助于降低税收法律制度运行中的成本耗费。一般来说，中央已经形成了较为有效的征管系统，在固定成本一定的情况下，中央集中税收征管权的边际成本较低，地方税“搭便车”虽不是免费的，但可以实现税收行政管理效能的提高。同时，也可方便纳税人履行纳税义务，增强和保障纳税主体在涉税活动中的便捷性。但另一方面，有些税种由地方征收则有利于提高征管效率，而且也有助于辖区内居民监督税款的使用去向，促进政治参与和民主制度的构建。

二、中国地方税体系的现状考察

（一）地方税体系财政功能弱化

分税制以来，地方税收入规模有限，占地方财力比重小，且增长波动幅度大，尚未构成地方政府稳定的自主财源。图1和图2表明如下三点：（1）地方税收入占全部税收收入的比重不足30%，26年平均为26.12%，收入总额虽实现了快速增长，但增幅波动大且处于不断变动中缺乏稳定性，反映出我国地方税制缺乏稳定的支柱税源。（2）地方税收入对一般公共预算收支的保障和支撑逐年下降，占地方财政收入比重由1994年61.58%下降到2019年的28.17%，占地方财政支出的比重由35.25%下降到13.97%，这一变化趋势与地方财政支出占全部财政支出总额的比重由69.7%逐年上升到85%“背道而驰”，这说明地方税收入尚未成为地方政府财政支出的主体来源。（3）以“营改增”为时间界限，试点开始当年起地方税收入增长率呈现断崖式下滑，收入绝对额于2015年达到顶峰后大幅减少，2018、2019两年地方税收入占全部税收收入的比重仅为17.09%和17.88%。

地方税收入规模与地方政府支出责任对比过于悬殊，如此大的收支缺口必然造成地方财政高度依赖共享税收入。图3进一步说明，“营改增”后随着主体税种的丧失，地方税体系财政功能大大弱化，加剧了对共享税的依赖。如图3所示，2008～2019年12年间地方政府税收80%左右来源于营业税、增值税、企业所得税、个人所得税、城市维护建设税五个税种，其中增值税、企业所得税、个人所得税三个共享税占地方税收的比重也在40%以上，全面“营改增”后，仅增值税一个税种占到地方税收的比重达40%，再加上企业所得税和个人所得税三项占比为70%。显然，共享税作为地方政府的支柱财源成为“坚不可摧”的既定现实，这种趋势已然淡化了分税制色彩，使其更像收入分成制，严重制约地方税体系的规范和完善^[[x]]。

图1 1994～2019年地方税收入与税收收入总额对比

数据来源：1994～2017年数据来源于相关年份《中国税务年鉴》，2018和2019年数据来源于财政部网站：http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengshuju/。

图2 1994～2019年地方税与地方财政收支对比

数据来源：1994～2017年数据来源于相关年份《中国税务年鉴》，2018和2019年数据取自财政部网站：http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengshuju/。

图3 2008～2019年地方各项税收排名前5的税种

数据来源：2009～2018年《中国税务年鉴》。2018和2019年数据来源于财政部网站：http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengshuju/。

（二）“营改增”后地方税体系主体缺失

我国现行地方税体系存在的最主要问题是收入不能满足地方财政支出的基本需要。究其根源，主要是由于地方税种收入能力有限、地方税制体系缺乏主体税种等原因造成，具体表现为以下三方面：（1）缺乏合理、稳定的税种划分规则与模式。我国分税制体制不彻底，中央税与地方税划分标准不明确，导致中央税与地方税的内涵与外延难以准确界定。（2）地方税种数量虽多，但难以担当主体税种的重任。地方税体系缺乏税源较广、税基稳定、容易征收、对地方财力具有决定性影响的主体税种（3）地方税制改革滞后，税种老化现象严重。大部分地方税种并不是1994年税制改革的重点，也没有在1994年税制改革和随后二十几年的完善调整过程中摆上议事日程，征收范围狭窄、税额少、税率低、税收弹性差，对地方财政收入作用不大，已不能适应市场经济发展和税源建设的要求。

目前，我国地方政府拥有多个地方税种，但体制凌乱，尚未形成一个功能各异、相互作用、相互制约的地方税收制度有机体系。“营改增”使得原有地方税制中唯一的主体税种营业税“寿终正寝”后，其他小税种很难“补位”成为主体税种。以2019年为例（详见图4），2019年地方税收入总额28470亿元，其中土地增值税6465亿元，占当年地方税收入比重为22.71%；契税6213亿元，占21.82%；城市维护建设税4821亿元，占16.93%；房产税2988亿元，占10.50%；城镇土地使用税2195亿元，占7.71%；耕地占用税1390亿元，占4.88%；资源税1822亿元，占6.40%；印花税1234亿元，占4.33%；环保税221医院，占0.78%，其他税所占比重为3.94%。从上述地方税制结构看，各税种收入能力相差不大、较为均衡，未形成明确的层次性布局和主辅格局。“营改增”前营业税“一税独大”几乎占据地方税收入的大半壁江山，营业税退出历史舞台后地方税收入规模大幅萎缩，凸显了地方税体系的内在缺陷，严重削弱了地方政府自有的稳定财源。

图4 2019年地方税收入构成图

数据来源：财政部网站：http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengshuju/。

（三）立法上的“无权”与现实中多项地方税权并存的矛盾

改革开放以来我国税收立法的实践表明，地方人大及常委会无权参与地方税立法。就目前我国税收立法权的归属而言，地方税由中央统一制定税收法律。事实上，考察立法机关的立法文本可知，我国税收立法侧重立法机关与行政机关之间横向税权分配，忽略中央与地方之间的纵向税权的划分。这种税收立法模式发端于《税收征管法》，并直接体现在《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》中，后来被《立法法》所承继和认可。2015年修改后的《立法法》第八条第六项使税收法定成为独立条款，对其内容做了更为清晰的具体列举，即：“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”只能制定法律，亦即这些事项属于全国人大及其常委会的立法范围。虽然因为“税收基本制度”的外延不清晰而遭病垢，但却着实厘清了税收立法的权力边界^[[xi]]。

1994年分税制改革至今，地方税权客观存在于部分地方税种的单行税收立法实践中，并未完全被遏制。现有地方税种包括土地增值税、城镇土地使用税、契税、房产税等“暂行条例”均为国务院依据全国人大1985年的授权立法决定所制定[1]。这些地方税“暂行条例”在多处将税率、税收优惠等基本税收要素的立法权授权给省级人民政府[2]，但是这种转授权的做法无疑不符合《立法法》的授权明确性原则。1985年后国务院授权制定的税收行政法规没有废止，在2000年制定《立法法》、2015年修改以后依然有效。

（四）地方税收征管效率偏低与运行困境

对于税源趋于分散、收入缺乏弹性、征管寻求合作、税收成本较高的地方税种，如何分配管理资源、构建征管模式、提高征管绩效，是国地税合并后的税务部门一项全新的任务。分税制改革以来，中国地方税收入保持着较快的增长速度，年均增长率为14.11%。地方税收入的高速增长是否蕴含着地方税收运行具有高效率？这是一个值得追问的论题。出于提高税收征管效率的考虑，自分税制改革以来，我国税收征管经历了国地税分管和合并两个阶段。1994年分税制的分级管理模式下，地方税务机构负责征收地方税；2018年，我国推进国税地税征管体制改革，在不断强化双方合作的基础上进行机构合并，将省级和省级以下国税地税机构合二为一，主要目的之一便是降低税收征纳成本，切实减轻纳税人负担。

自十八届三中全会以来的新一轮税制改革，对传统地方税收管理模式造成了极大的冲击，也彰显出地方税体系在征管运行保障中存在较为明显的弊端和不足：（1）税源更趋于分散，税收征管难度大、成本高。（2）税收管理理念和管理模式相对滞后。目前，我国地方各税“搭载”增值税、消费税等主要税种所采取的“以票控税”或“以票管税”管理模式，这种“寄生方式”并不契合地方税自身的征管特点，地方税应该“量身定做”更有效的征管体系。（3）征管技术和手段较为简单，信息化程度不够。

三、健全地方税体系的制度安排

（一）地方税立法权的实现路径

1．地方税立法权基本问题应以法律统一规定

由全国人大及其常委会制定“税收基本法”，就立法中基本原则和共性问题进行一致的法律约束和规范。“税收基本法”作为税收领域的母法，是中央和地方税收立法的来源和依据之一，税权纵向配置作为立法基本问题，理应在“税收基本法”中作出明晰性法律规定。通过“税收基本法”，将地方税的立法权、管理权、税种数量、管理体制等以法的形式予以确定。

2．以单行法律授权立法为主要实现方式

地方立法主要有自主立法和授权立法两种模式[3]，授权立法又可分为单行授权和专门授权。我国推行统一税收立法体制，未曾有过地方自主立法。在我国的授权立法实践中，大量存在的都是单行法律的授权，例如《环境保护税法》的规定。单行法律所进行的具体授权比专门决定的概括性授权，受到更为明确直接的约束和限制，自由裁量的空间较小，更适合于地方税立法权的纵向授权。因此，我国地方税立法首选形式和可行性路径仍应以单行法律授权为主。未来可尝试专门决定式授权立法作为地方立法类型,有限度地赋予地方调整税率和税基的权力，逐步过渡到中央就某项税种统一立法而由地方选择是否开征，待时机成熟后逐步下放税种开征权^[[xii]]。

3．地方税立法纵向授权的监督机制

对于纵向授权立法全过程的监控与审查，应该建立严密的立法监督体系。首先，对地方税收立法进行合宪性和合法性审查；其次，建构严密的地方税立法纵向授权立法监督体系，通过中央立法机构实施监督；第三，健全立法监督程序，完善备案、审查、改变和撤销程序；第四，完善地方人大税收立法过程中的专家咨询制度，设计选聘专家的规则，明确专家咨询的范围，确保他们充分发表意见的权利，同时也要将专家意见及时公开。

（二）税种配置与地方税制改革

1．科学、合理地设置地方税种

分税制体制要求以税种为界定标准确立和廓清各级政府的收入范围，设置地方税种是稳定提高地方政府自有收入的根本保障。财政联邦主义理论的研究成果表明，最优地方税莫过于基于“受益原则”对固定或流动性较小税基的征收，由于受益内部化于课征辖区之内，有利于保障区域地方公共服务的有效供给；相应地，税基流动性大特别是在全国地域自由流动的税种，不应当划分给地方征管而应由中央政府统一征收，同时以便充分利用信息优势，发挥征收管理方面的规模效应以降低征管成本；另外有助于实现收入和财富均衡分配具有一定累进性的税种，税基具有较大地区分布差异以及多环节课征具有转嫁性的税种，也不适合地方征收管理，应作为中央税。依照上述原则和标准，可将以下税种确立为地方税：零售税、房地产税、城乡维护建设税、资源税、车船税、印花税、耕地占用税、环境保护税、社会保障税。

2．地方主体税种的选择和优化

（1）将零售税作为省级财政主体税种

零售税是对个人最终消费课征的单一环节销售税，它是一种间接税。作为由零售商转至消费者时向最终消费征收的商品劳务税，目前我国并不存在单独的零售税。我国应该在商品消费环节将增值税改为征收零售税，并作为地方税主体税种。零售税作为地方税的主要理由：一是从税种属性看，零售税和本地消费者之间存在清晰的、实质的连接，具有较强的地域性，是一种辖区受益税^[[xiii]]；二是从税收归属看，零售税税基充裕，能够补充地方必要的自主财源。

长远看，我国应设计增值税和零售税并行的税制以实现中央与地方“共享”商品劳务税。零售税能够在多大范围内补充地方财政收入的不足，还取决于税率的设定。零售税可采用多重税率，一方面与以前环节的增值税率对接，依照我国现行的增值税制规定，零售商销售不同税率的商品和服务在购进时承接的进项税额是有差别的，折算为含税价的税率分别是11.5%、8.25%和5%，如果上一环节的销售者是小规模纳税人，负担的增值税则是征收率3%；另一方面，零售税必须尽力符合民众对公平的普遍认知，增加对奢侈品的课税，减轻被推定为必需品的零售税税负。因此，零售税税率应在3%～11%之间，这样与目前增值税的税率对接，也与增值税小规模纳税人适用的征收率3%相适应。如果以5%的税率做一个初步的测算，以社会消费品零售总额为税基估算零售税的收入规模，与各年实际取得的地方营业税进行比较（“营改增”后用当年增值税收入的25%部分来代替营业税的口径），可以在很大程度上增加地方自主财源。零售税的税源主要来自居民消费，随着居民收入增长和社会保障体系的完善，自2012年以来我国居民消费占GDP的比重持续上升，2017～2019年均达到45%。可以预计中国居民消费未来仍会攀升，零售税也会随之大幅增长。

（2）将房地产税作为县级财政的主体税种

房地产税是对不动产保有环节征收的一种财产税。房地产税具有非流动性并且分布较均匀、税源较为稳定、税负难以转嫁和适宜地方征管的特质，非常符合地方税的内在规定性，是一种非常理想的地方税种，能够切合地方财政运行的基本要求。关于房地产税的改革问题，目前主流的观点是“两税合一”的模式，即将房产税和城镇土地使用税纳入统一的房地产税。地方享有房地产税的决策权是完善地方税体系的必然要求[xiv]。我国房地产税应该确定为县级财政的主体税种，成为分权化进程中县级政府重要的收入来源。1994年以来，房产税和城镇土地使用税两税收入占县级财政收入的比重不断上升，2018达到16.80%，随着将房地产税“扩围”到个人居住用房，可以预计其收入规模与比重远超过现行的两税合计。从收入比重上看，房地产税无疑是我国县级财政可靠税收来源的最佳选择，房地产税改革将为我国进一步的财政分权改革奠定物质基础，是完善省以下分税制财政管理体制的重要组成部分。

（3）构建城乡维护建设税的县级财政主体地位

应改变城市维护建设税“两税”附加的性质，以经营性收入为计税依据独立征收，改革后的城乡维护建设税税基较为宽泛，收入较为稳定且具有较好的弹性，模糊“专款专用”的功能地位，收入的归属与使用回归税收的内在本质，逐渐成为县级财政重要的税收来源。全国人大统一立法规定0.3%～0.5%的幅度比例税率，根据各地实际情况确定适合本地的税率，同时赋予县级人大一定的减免税审批权限。

3．改革地方辅助税种

目前，一方面废止“过时”税种，如固定资产投资方向调节税、筵席税、屠宰税、土地增值税。另一方面，加大资源税的改革力度。改革的基本内容可以归结为两点：一是立法先行，将《资源税条例》上升为《资源税法》；二是将部分税目的“从量计征”改为“从价计征”，同时适当提高征收标准。改革之后，资源税筹集财政收入的能力和潜力仍然有限，不会成为地方政府主要的税收来源，但是对于拥有较多资源的地区财政收入将会提高，特别是资源丰富的中西部地区，资源税收入对于扩大地方税收入规模和缩小区域间财政差距有一定的意义。

（三）清费立税扩充地方税体系

1．将具有显著公益性的收费和政府性基金改为税收

推行费改税是健全地方税体系的有效途径之一。我国地方财政体系中，一方面地方税收入不足规模偏小，另一方面存在着大量的准税收，严重侵蚀着地方税的税基。我国费改税的方向是将具有税收性质的收费通过立法纳入国家税收体系，如将教育费附加、地方教育费附加改为教育税，逐步建立起以税收为主，少量的、必要的政府收费为辅的地方政府收入多元化体系。

政府性基金在政府收入体系中起到不可替代的作用，它是与税和费不同的另类财政工具。现有预算体系内，我国共有26项政府性基金，其中地方政府征收国有土地使用权出让金收入等17项政府性基金。从厘定政府性基金性质为出发点，厘清每一个收费项目是否具有税收本质、它与收费之间有何区别、它是凭借什么权力进行征收等问题，建议取消对于“准税收”类具有很显著公共性的政府性基金，转而依据法律成为一种正当性的税收。

2．开征社会保险税

社会保险缴款具有税收实质，通过“费改税”将其筹集与征收统一到税收法律体系难度并不大，专款专用并不影响其特殊目的性。社会保险费是为保证当地居民老有所养、病有所医，符合受益原则，按照属地管理应划归为本地政府成为地方税。我国社保缴费并不统一，各地几乎“各自为政”，既有制度或依项目或依对象呈现“混合型”模式，开征社会保险税方可“一统天下”。我国社保缴款费改税应按照减轻企业成本的基本原则，降低社会保险税的总体税率。

（四）构建现代化的地方税收征管体系

1．以现代税收治理理念促进和谐征纳关系

现代社会中，国家和国民之间围绕税的关系再也不是昔日纯粹权力视角下的管理与被管理关系，而是公法上的债权债务关系，纳税人权利保护成为现代民主与法治社会的普世价值。随着税收由“管理”走向“治理”，税务管理机构的征管理念也要由“税收征管”转变为“服务纳税”，主要职责是提高执法水平和行政水平以及提供服务。良好的征纳关系，有利于充分调动纳税人依法纳税的积极性和主动性,从而提高征收效率。

2．构建以“信息流”为核心的征管模式

信息不对称、不充分是地方税体系陷入征管困境的主要原因，也是征管效率低下的“罪魁祸首”之一。在大数据的时代背景下，地方税的征管抓手要从管户、管事的征管模式向管信息转变，从税务登记、纳税申报、税款征收、税务稽查、法律责任等业务流程强化信息的获取和共享，结合信息流程即“信息采集、传输、存储、加工、运用”等环节改善设置机构、岗位职责和人员配备，提升信息化管理的地位，逐步实现“业务流程”向“信息流程”的转变。

3．强化征管手段的技术进步和创新

分税制改革以来，税收征管效率的提高是地方税收入增长的重要原因。地方税收征管效率的提高，主要源于技术进步和创新。因此，在进一步加大税源管理、网上认证与申报、部门信息共享等税收工作的科技含量，加强税务信息化对税务管理的支撑力度的同时，创新管理理念与征管模式，将先进的征管技术与高效的管理有机结合，特别是中部和西部地区。充分利用“互联网+”、大数据和人工智能实现地方税收征管手段的升级换代，依托计算机技术、信息技术、统计分析技术等新兴数据处理技术，加强技术要素对税收征管的强大支撑作用。

4．缩小省际之间地方税收征管效率的差异

省际之间地方税收征管效率的提高程度及对地方税收入的影响差异较大，其主要原因在于各省经济发展水平和税收管理水平的差异。而税收管理水平的差异性主要体现在税务信息化建设的投入和税务人员素质两方面。从投入信息化建设的费用来看，按各省税务机关就业人数乘以各省的机关单位在岗职工平均工资计算投入，2018年排名前10位的是：广东、浙江、江苏、山东、四川、河南、湖北、河北、辽宁、云南；人均投入排在前10名的是：天津、浙江、上海、北京、江苏、广东、福建、云南、重庆、贵州。值得注意的是，税收经费投入与税收收入增长之间并不是线性关系，而是到一定程度之后出现增长幅度递减趋势，这说明税收征管规模效率应是有效的。2018年各省税务局大学本科以上学历（含大学本科）人员占税务机关人员数比例排在前10位的是：北京、江苏、重庆、辽宁、天津、福建、上海、安徽、山东和黑龙江。在税收信息化建设中，具有扎实财政税收理论知识、掌握先进技术的综合性人才对提高地方税收征管效率意义重大。

（（作者工作单位：常州大学中国财税法治战略研究院）