赵桂芝 邱麟杰
摘要: 数字经济的到来，大数据广泛运用给企业生产和居民生活带来了全新变化，对税收征管带来了有利条件，同时也提出了挑战，亟待应对和完善。本文在阐释数字经济对大数据与税收征管积极影响和存在的挑战，总结国际上成功的经验做法，分别税收征管的顶层设计、大数据与税收征管深度融合的法律保障，强化"以数治税"理念，推进协同和多部分协调联动等多个视角，提出促进大数据与税收征管深度融合的策略与路径等对策建议。
一、引言
数字经济正在从多层面、全视角给国际、国内经济带来深刻变化和深远影响。新的时代，谁能够最先认知和把握和利用好数字经济的风险和挑战，谁就赢得发展先机，立于竞争优势。当下在大数据与多个产业的应用不断拓展和深入的过程中，大数据与税收征管工作的深度融合越发必然和重要，既是体现税收征管制度改革的与时俱进，同时也是提高税收征管效率，提高我国税收治理能力的客观要求。如何强化大数据在税收管理中的应用，深入推进大数据与税收管理相融合，促进税收管理活动得到更快、更好的发展，助力我国税收发展迈向更高的台阶，亟待立足我国数字经济发展和税收征管改革实际，借鉴国际先进经验，全面分析数字经济对税收征管的影响路径与层面，提出我国大数据与税收征管深度融合的对策与建议。抓住大数据时代税收管理的发展机遇，挖掘涉税数据价值红利，应对大数据快速发展给税收征管带来的挑战，推进现代化信息技术促进税收征管方式变革，加快税收征管能力现代化进程，进而构建集约高效税收征管新模式的探索和研究具有理论价值意义，更具有实践价值。
一、数字经济对税收征管的影响
数字经济对税收征管的影响具有广泛性和多重性。大数据技术在各个领域的广泛渗透和使用，为商品和劳务的数据管理提供了强有力的技术手段，也为我国税收征管体制改革的深入推进提供了外部推动和技术支撑，进而有利于税收风险的甄别和管控，为我国税收征管模式提升带来形成推动。
（一）数字经济对大数据与税收征管的积极影响
1.有利于税收风险管理中信息不对称问题的破解
税务机关的核心职能是对税收风险的管理，而征纳双方信息不对称往往是税收征管风险的深层次根源。在大数据时代背景下税收风险管理越来越倾向于以数据分析为支撑。一方面，借助大数据技术收集和分析企业信息，能够有效地帮助税务机关掌握更加全面的涉税信息。相对于以往我国“以票控税”的税收管理模式带来的信息不完整、不对称的情况，大数据的开发与利用在解决信息不对称问题具有明显优势。通过形成大数据的利用和整合构建大数据平台，深入推进内、外部信息共享机制建设，完善涉税信息获取保障体系，税务机关就可以对交易双方、涉税第三方、甚至第四方的信息进行全面、有效的掌握和分析，从而有针对性的对税源进行严格监控，从根本上解决税收风险管理中信息不对称问题。
2.有利于税收风险的全过程管理，进而对税收风险防控提质增效
运用大数据采集、分析、预测、发布、执行的管理决策机制，可以实时对纳税人各项核心税务数据进行数据分析以提高税收征管人员风险感知、预测、防范能力。在大数据技术支持下，根据纳税人当前的信息对未来数据的变化进行预测，通过风险识别、风险评估、风险应对、监控反馈等风险管理流程，第一时间发现纳税人存在的问题及风险，帮助纳税人及时进行预警，更好的防范税收风险，形成税收征管前期、中期、后期相衔接的管理机制，有效实现税收征管的目标。
3.有利于加强对税收征管服务的监督，提高征税管理效率
提供优质、透明的纳税服务，让纳税人满意是纳税服务的宗旨。大数据技术的智能监控也推动税务机关服务人员服务过程更为透明公开，保证服务人员工作行为合理、合法。进而有利于上级税务机关的监督检查，同时也有利于社会公众在税收管理服务中发挥监督作用，形成高效的纳税管理模式。在纳税服务的角度融合大数据技术的税收风险管理，不断收集纳税人需求，响应纳税人需求，切实解决纳税人遇到的税收问题。此外，税务机关应用大数据技术建立的各种模型对收集到的相关数据进行快速有效的分析整合，不仅能够提高数据处理的准确率，同时能够节约时间成本，极大地提高税收管理的效率。
（二）数字经济下大数据与税收征管工作深度融合面临的挑战。
数字经济下大数据的开发和应用得已广泛深入发展，在税收征管公开透明，有利于税收征管服务于监督，提高税收征管效率的同时，也为税收征管带来诸多困难和挑战，需要继续深入研究加以破解。
数字经济下纳税主体的确认产生新问题
数字经济的商业模式区别于传统的商业模式，数字经济模式下的交易资金大多通过第三方平台或其他网上方式支付。交易平台扣除部分服务费用后将剩余资金交付资源供给方。在这个交易模式中，包含第三方支付平台的各方都应履行纳税义务。但在现实经济业务中，对交易平台的工商登记等管理等制度的完善相对滞后，平台的税务登记制度和做法更是远远落后于数字经济的发展进程，进而对纳税主体的确认和纳税责任的分担与履行产生新的问题，亟待对数字经济下供应链纳税主体进行全环节的分析和鉴别，以免数字经济下的加大新的税收征管难度。
2.对现行税制课税对象范围的识别和税种的确定提出新挑战
课税对象设置反映了征税的范围和界限，是区分不同税种的主要标志。由于数字经济下，企业（或个人）涉及的经济交易活动一般不通过实体资产转移即物流过程，而是通过互联网得以进行和实施。而利用互联网交易平台、大数据分析的背景下，这种交易模式超出了传统背景下税收对象的范围界定以及税种的确定。在数字经济模式下，课税对象界限模糊，不易辨别。亟需从无形资产、知识产权的流转或数据的流动所形成的附加值增量，开辟新的税收种类，相应在确定税目和税率、如何抵扣税款等方面同样带来挑战。
3.给纳税业务的税率科学确定提出新课题
数字经济本身不会对税率产生影响，但互联网的利用对业务的税率确定提出新问题。比如物流运输及快递服务，我国全面推行“营改增”后，如果企业纳税申报业务定位为交通运输服务，则适用税率为10%；如果企业纳税申报业务为车辆租赁业务，则适用税率为13%；而如果企业纳税申报业务为现代服务业，则适用税率仅为6%。很多物流运输业务通过互联网媒介进行实际操作，如果将其归属于不同的业务类型，则实用的税率是不同的，且很可能相差悬殊。另外，对国际税收管辖权遇到挑战。在数字经济时代，很多交易通过互联网即可完成，许多管辖地不会对非居民企业远程向该管辖地的顾客进行销售取得的收入征税，除非该非居民企业在该管辖地有定程度的实体存在，这就使得我们应更加关注实际上超越了税收协定下常设机构的关联度问题，对税收管辖权的进一步完善提出客观要求。
4.数字经济交易的无纸化操作，对我国税基评估模式和方法的更新带来新困难
课税对象明确是进行税基评估的前提，但由于网络经济的经营模式使传统的有形商品被以数字化的形式替代了，对诸多数字模式下的交易过程和相关主体的税收对象的界定带来新的困难，评估人员对待传统的经营方式一般都是对企业的账册、会计凭证等纸质资料进行分析计算来进行税基评估的方法，然而数字经济交易行为跟现实中的交易方式有着很大区别，其交易依赖现在的网络技术以数字信息的形式存在的，进而使税基评估受到了新的挑战。
二、大数据与税收征管深度融合的国际经验
大数据是信息化深入发展的演进和深化，发达国家对于大数据研究运用起步较早，并将大数据地位提高到战略地位。比较典型的成功做法主要表现在美国、英国和澳大利亚，他们将大数据技术运用到税收征管实际工作当中，深度挖掘税收大数据作，充分利用大数据技术的涉税分析和挖掘的能力，加强大数据技术在税收征管方面的研究应用。
（一）美国大数据与税收征管多维融合的经验做法
美国是首先将计算机技术应用于税收征管的国家，积累了一些有益经验，
一是建立起较为完善的法律保障体系。美国于2002年颁布了电子政府法案，以法案的形式详尽地规范了信息技术应用于税务管理的制度以及操作流程，确保大数据技术应用在税收管理中的合法化。
二是国家进行统一配置涉税大数据。美国政府部门是应用大数据的大主户，上世纪五十年代末率先建立起专业化数据情报体系和全国统一联网的计算机技术监管体系。通过大数据技术挖掘、纳税评估模型等手段方式，将互联网技术与税收征管体系结合起来，由税务机关与各部门涉税信息互为传输、共享数据，精确查找、追踪、筛选逾期纳税或未纳税的纳税人，实现了跨州区、跨机构的统一联网平台，形成完整的信息情报网络系统，用于纳税申报、税款缴纳、涉税监测、及稽查选案等各个环节，显著提高税收征管工作效率。
三是数据技术创新与数据采集的资金保障和对税务机关的数据支持。美国投入巨量资金用于从大数据集合中获取指定信息的工具和技能，2009年在奥巴马执政后随即签署了《Transparent and Open Government Act》（《透明和开放的政府法案》），之后又颁布了《Big Data Research and Development Initiative》（《大数据研究和发展计划》）。同时，对于税收数据采集，美国在2013年颁布了《市场公平法》，为数据的采集工作提供了法律基础。该法案规定涉税交易的第三方支付公司需向有关税务机关提供每笔交易的支付数据。
四是涉税风险控制的算法与模型开发。美国建立了一套可以预测纳税人行为的分析模型，依据模型分析，帮助税务部门提前关注可能存在涉税违法行为的纳税人，及时监控违法行为，做到事前预测和监控，及时发现纳税人的税收违法行为，进而针对偷税、骗税、漏税行为，创建相应的算法和模型，为寻找涉税疑点提供精准支撑。
（二）英国在大数据与税收征管相互融合的典型做法
英国对大数据时代的到来给予了充分重视，也十分重视大数据时代税务信息系统的开发。英国数据科学家维克托-迈尔-舍恩和肯尼斯.库克耶共同编写的《大数据时代》是大数据研究的先河之作，英国在大数据方面走在世界前列，英国利用大数据技术来降低征管成本和强化税收风险管理也进行了多方面的探索。
1.从信息源头进行了监控，成功地利用了大数据技术把控税源。2014年起英国的税务相关部门根据英国国内发展状况以及国际的发展趋势，通过当今流行的Hadoop框架和大数据分析技术对英国的纳税人涉税信息进行了监控。
2.税务部门可以第一时间获取分析所用数据。大数据的信息采集工作是重中之重，英国同立法部门通过法律来保证了税务部门的信息采集工作，2009年英国法律就已经要求银行、非银行发卡和收单机构 以及电子货币的发型机构等企业向英国的税务部门提供本公司客户的相关涉税信息。为税务部门分析数据打下了良好的基础。
3.信息处理系统的开发与利用，提升税务征管的便利度。英国的税务部门使用数据的仓库储技术，按照效益最大，成本最小的目标建立了一个用于数据匹配以及风险分析的信息处理系统。该信息处理系统把英国税务部门近十亿条信息与第三方信息库进行了有效的数据信息对比。通过该系统对比分析，找出纳税人在企业法人、财会人员、公司地址以及人员信息等相关信息上的直接或潜在的联系，并以图形结构化的形式将各纳税人之间错综复杂的关系可视化展现出来，提高税收征管效率提供便利。
4.通过大数据理念应对电子商务领域企业的税收管理。2013年，英国的税务部门同世界著名的数据公司SAS进行合作，通过大数据技术对英国的电子商务交易进行了全面的监控，同时利用大数据技术对英国国内的物流交易信息以及银行支付信息等数据与纳税人的申报情况进行对比分析，进一步进行数据挖掘操作，2013年全年，大数据背景下的数据挖掘技术为英国挽回了近10亿英镑的税收损失，税收征管取得显著成效。
（三）澳大利亚利用大数据全流程采集和分析助提升收征管的有益做法
1.重视纳税信息收集全流程以及标准实施具有特色。澳大利亚的税务部门制定了一套包括职权范围、确认标准、操作规范等流程的税收情报收集过程，税收信息采集的每个岗位都融入进了管理细节，工作评估与监管分析都由不同的专业机构处理，为保障数据采集和分析的全面准确提供了必要前提和基础。
2.开发税收征管综合信息系统，提高大数据背景下的税收征管效率。澳大利亚的税务部门使用了大数据的理念与技术开发出了一套由企业的数据仓库与风险评估剖析工具组成的税收信息系统。在该系统中将澳大利亚税收系统中的企业数据和其他手段收集到的信息进行有效的汇总整合，利用风险评估剖析工具作自动识别纳税企业的信息，并对从税务信息登记到纳税申报、税收监控管理一直到税款追缴阶段的整个税收流程进行实时监管。如若在某时刻发现异常数据，则系统会自动提醒税务部门的风险管理机构进行及时查看与更正。税务部门根据使用大数据手段对企业进行初步的风险评价，对中高风险的纳税人与纳税企业，税务部门会对涉税信息以及相关企业等数据进行综合性分析，并派出相关的工作人员实地调查。
三、促进大数据与税收征管深度融合的策略与路径
1.加强数字经济下税收征管的顶层设计
当前社会在互联网背景下，社会中各个领域的发展和进步都开始与大数据有了联系。建立科学的大数据税收征管体系，应用大数据及其他相关技术服务和管理税收征管工作也必然会成为政府电子政务建设的一部分，需要从国家层面、全局范畴制定税收征管新法案，克服税收征管数据碎片化和部门之间的掣肘问题。为此，一是要建立统一的数字经济信息平台，由公安、工商、税务、国土资源、金融等部门参与的大数据信息交换平台，实现各部门间信息交换与共享。二是要加大各部门间合作共治的力度。建议由国税总局联合公安部、工商总局、国土资源部金融机构等有关部门共同出台数字经济税收征管的纲领性文件，明确各部门在合作共治中的权利与义务，联合执法协同共治，提高管理决策的准确性、科学性。
2.加强大数据与税收征管深度融合的法律保障与税基准确评估
为了加强大数据与税收征管的深度融合，需要对《税收征管法》进行修订和完善，以及对电子发票、电子签名和数据保密等一系列与大数据等相关的立法，构成“互联网+”背景下税收征管的相关法律体系。在法律支持的基础上，不断加强对税源管理体系、税收风险管理体系、技术与数据服务体系、纳税服务体系的建设。同时，开发新技术，为提高数字经济税基评估的质量提供服务。一是税务部门应引入批量评估技术，对税基数据进行评估，准确确定每一笔数字经济业务的基础产品或服务的价值（主要指数字经济业务的服务费）。二是成立具备较强专业性的组织机构，对税务系统进行整体、全方位的监督管理防范，确保各级税务机关所获信息数据更加精准，进而减轻因技术不均衡导致的地方税收治理差异影响，实现税收管理的全面统筹。三是引入第三方监督办法，推进职责调整，完善税收征管数据的高效处理方法与信息应用安全管理，提高税收管理工作的运行效率。
3.强化“以数治税”理念，推进风险管理协同机制
大数据技术的应用对于提高税收的现代化水平以及加快税收管理方式的转变意义重大。深入“以数治税”的风险管理理念，依托大数据、人工智能等前沿技术，形成税收执法风险防范的管理流程和指标体系，将大数据税收风险管理思维模式融入到税收征管改革和体系建设的过程当中。协同共治的建立需由政府带头，将各职能部门进行有机整合，建立一个统一的信息平台，从而实现对数字经济模式下的税源管理协同共治。同时，基层税务人员在税收风险数据分析中挖掘数据之间的关联，运用大数据技术查找风险可能点，税务部门与政府各部门协同合作下，通过数据互换共享，协调推进“线下”、“线上”税收管理，全面构建税收数据综合服务体系，真正意义上从“以票管税”向“以数管税”转变，为税务机关的纳税服务与风险管理打下良好基础，进而更好地避免税收风险的产生。
4.各级政府多个部门协调联动，构建涉税数据共享共赢机制
数字经济背景下，数据量迅猛增加。在如此形势下，税收治理能力的提高已经远远超过税务部分自身，需要在政府统筹下，多部门联合共享、多地区协调配合才能最终实现。如何聚焦沈阳全面振兴，构建多方配合协调新机制，提升税收治理能力和实际成效成为了当前新问题。各级政府部门以及政府各个部门之间的配合是协调大数据与税收征管深度融合的重要前提和核心基础。目前，我国已完成国、地税的合并工作，一定程度上加强了部门间的统筹协调工作。但实际工作中不同管理部门间税收数据的“信息孤岛”仍然存在。因此，各级政府部门应强化税收风险共治理念，着力协调部门间关系，立足于工作实际，以科学有效的税收风险共治平台为支撑，以数据分析及其分布为基础建立税收风险防范机制，持续推进各级政府部门间的全局协调，在大数据税收风险管理上协同管理、上下衔接、整体联动，实现部门之间数据信息的开放共享、相互流通，联合政府部门推进各项工作的展开。
5.以公平为基准，聚焦规则与标准制定，推动税收治理能力现代化
数字经济给税收征管治理带来了新的难度和高度，比如平台经济下税源与税收的分离带来的税收区域间失衡。亟需政府税收治理职能转型，即由以往强调如何对纳税人加强征管，如何做到应收尽收。而数字经济下政府应聚焦税收收益划分标准和规则的制定和颁布，推动税收征管秩序取向良性运行，在提高税收征管水平的同时，维护税收的横向公平和纵向公平。我国未来对数字经济征税是一种必然趋势，寻求税收公平是必由之路。欧美大多数国家坚持以税收中性为原则，因此我国坚持应以税收公平为基本准则，推动政府服务职能转型，切实推进我国税收治理制度体系和治理能力的现代化进程。
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（作者工件单位：辽宁大学经济学院 ）
本文已收入《中国税收教育研究报告（2020）》
